何冬妮：科创新型举国体制对民营企业意味着什么
图源：网络
何冬妮
广州粤港澳大湾区研究院学术副院长、资深研究员
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本文系何冬妮在由广州粤港澳大湾区研究院联合主办的第二届“湾区科创峰会”“民营企业与科创新型举国体制”分论坛上的主题发言。
01
民营企业在我国科创体系中的作用和地位几何？
广州粤港澳大湾区研究院学术副院长、资深研究员何冬妮
经过四十多年的改革开放，民营企业不断发展壮大。国家发改委主任何立峰在2019年两会期间记者会上披露，民营企业对国民经济起到了“56789”的作用，其中“7”就是民营企业贡献了全国70%以上的科技创新成果。②在长三角珠三角一些地方，比如温州、晋江、深圳、东莞等，民营企业对科技创新的贡献更高。浙江温州民营企业的贡献是“98999”，其中科创成果贡献率达到90%。 ③
从研发投入看，两个“大于70%”体现了企业的主体地位：企业在研发投入中的比重超过70%，民营企业在企业研发投入的比重超过70%。今年9月全国工商联发布的研发投入前1000家民营企业的创新报告显示，2021年研发投入前1000家民营企业的研发费用总额1.08万亿元，占全国研发经费投入的38.58%，占全国企业研发经费支出的50.16%；同比增速比全国高8.5个百分点，比全国企业高7.9个百分点；研发投入最大的前三个行业为“计算机、通信和其他电子设备制造业”、“互联网和相关服务业”、“黑色金属冶炼和压延加工业”。④这三个行业的科创能力无论是对发展还是对安全都很重要。
毋庸置疑，民营企业已成为我国科技创新的重要主体和中坚力量，尤其在应用研究领域和试验开发领域民营企业的主体地位更加突出。我们常常说的“R&D”，其中“R”Research(科学研究)包括了基础研究（Basic research）与应用研究(Applied research)，“D”Development（Experimental development）是技术试验开发。在进入生产阶段转化为产品前，研发是按照“基础研究——应用研究——试验开发”的路线来进行的。要实现创新成功，需要实现两次转化，可以说是两次“惊险的跨越”：第一次是从“无用”到“有用”的惊险跨越，即把没有特定应用或使用目标的、看似“无用”的基础研究成果转化为有应用或使用目标导向的、有可能用途的“有用”的应用研究成果；第二次是从“有用”到“实用”的惊险跨越，即把“有用”的应用研究成果转化为消费者可得的、可支付得起的也就是“实用”的创新成果。民营企业对实现这两次“惊险跨越”发挥着重要作用。虽然在原理性研究、以发表学术论文为主要形式的“无用”的基础研究领域，高校和科研机构是主体，主要经费以政府投入为主。2018年，我国企业基础研究经费占全社会基础研究经费的比重仅为3%。⑤但在“无用”向“有用”再到“实用”的转化中，民营企业发挥着重要的主体作用。改革开放40多年后，民营企业已经成为申请和获得有效发明专利的主体。国家知识产权局研究中心发布报告显示，截至2022年7月，国内拥有有效发明专利的企业达到32.6万家，拥有有效发明专利208.6万件，占国内总量的68.5%，其中64.2%的专利有效量来自高新技术企业。⑥民企除了贡献了全社会70%的技术创新成果，还贡献了80%的国家专精特新小巨人和90%的高新技术企业。⑦
来源：发言者
来源：全国工商联
02
新型举国体制是什么？新在哪？
对民营企业意味着什么？
学术界、产业界对新型举国体制已有许多研究。国内学界倾向于把举国体制与计划经济、市场经济区分开，一些研究对举国体制与计划经济和市场经济的兼容性做了论证，从而得出举国体制是一种任务体制的结论。虽然目前尚无官方或统一的定义，但不管有多“新型”，个人认为，举国体制本质上仍是一种“集中力量办大事”的制度安排，都是集中资源甚至是“举国之力”在特定时间内完成特定创新目标的一种手段和机制。
我国“两弹一艇一星”研发是传统举国体制的典型代表。一是有非常明确的研发目标、技术路线和研发方案。二是通过成立高规格协调机构——中央专委会，政府靠行政命令甚至是下死命令、立军令状在全国范围内集中调配资源。从国际上看，前苏联的科创是典型的举国体制，是绝对的政府主导，强调国家意志、国家支配资源和绝对的服从和执行。我国传统举国体制很大程度上学习借鉴了苏联的模式。一些市场经济国家在促进科技创新和产业赶超方面采取的办法与“举国体制”有一些相似之处。比如，一是都强调政府的作用；二是都强调加大对研发的投入。但是，不同国家在具体运作和制度机制上有很大不同。市场经济国家采取的举国体制更强调政府与市场的协同，但具体做法上也有许多不同。例如，（1）在研发的投入结构上，不同政府在基础研究领域、应用研究领域、试验开发领域的投入比重各有差异。前苏联在基础研发上的投入强度到冷战后期基本追平美国，但在试验开发阶段的研发投入远低于美国。（2）在政产学研协同上，政府支持企业、高校、研发机构创新采取的激励机制不同。美国通过政府出资高校代管的国家实验室，以及政府出资产业协会牵头组建研发联合体等机制来促进研发。（3）在促进研发成果产业化上，知识产权保护方面的做法也有很大不同。总之，举国体制是嵌入经济社会体制框架的，所以在运用的过程中不可避免会受到国家既有的经济、政治、社会、文化等多方面软硬制度的影响，所以“举国体制”也有许多不同的模式。今天我国提出的“新型举国体制”，跟计划经济时期的举国体制相比，跟其他国家相比，有哪些特点？1.举国体制的触发机制大致可以分为两种：（1）危机/风险触发型。美苏科技争霸属于这一种。苏联引爆第一颗原子弹后（1949），成功发射全球第一颗人造地球卫星（1957）和第一艘载人飞船（1961），使美国感到危机感。1960年中苏关系破裂，前苏联宣布终止对华技术援助、撤回全部技术专家，是中国下决心用举国体制推动原子能工业、核潜艇研发等重大科技工程的直接原因。（2）主动引领/追赶型。比如，日本、韩国在半导体产业上的赶超。今天我国提出新型举国体制，应是两种触发机制、两种考量都有。国家之所以强调科技自立自强，提出2035年前要“实现高水平科技自立自强”。⑧一方面，是因为美国对华战略竞争、极限施压，在高科技领域对中国“卡脖子”的意图和行动都很坚决。比如，组建CHIP4来围堵中国的半导体产业。另一方面，是因为高质量发展的内在要求，是主动追赶西方发达国家的选择。2.新型举国体制的突出特点。新型举国体制服务于实现高水平科技自立自强目标，最终是为了实现高质量发展。“新型”可能表现为几个特点，这几个特点都与民营企业密切相关。（1）有限性。企业是创新的主体，政府主导的目标和适用范围都是有限的。《十四五规划和二0三五远景目标的建议》强调，“健全社会主义市场经济条件下新型举国体制，打好关键核心技术攻坚战”，实际已给新型举国体制划了界限，对其适用性和适用范围做了界定。“社会主义市场经济条件下”表明不能违背社会主义市场经济原则，适用范围在“关键核心技术攻坚”。工信部、发改委等部委列出了“卡脖子”关键技术清单。首先，破解“卡脖子”的关键技术是一个有限目标。即使是有限目标，也不是所有领域所有问题都由政府主导来解决。研究表明，举国体制更适合产业技术追赶，而非前沿基础研究。因为前沿基础研究需要自由探索（《科学：无尽的前沿》，Barfield,1997）。⑨其次，应对“卡脖子”问题，面向企业包括民营企业和中小企业、科研机构和高校的“揭榜挂帅”制度是一种很好的尝试。未来优化制度设计，可以采取更加包容中小企业和民营企业的机制。第三，对于具有很强正外部性的共性关键技术研发，可以借鉴美国和日本等的做法，成立由企业和科研院所共同组建的联合研发体进行集体攻关。⑩（2）开放性。经验地看，越开放越自主。我国改革开放的历程证明，越开放，自主发展能力越强。二十大报告提出要“健全新型举国体制”，同时还明确要“形成具有全球竞争力的开放创新生态”。新型举国体制与开放创新生态两者间是兼容的。美国之所以能成为科技创新的巅峰之国，开放性是秘诀。郑永年教授说的美国企业、科创、金融、人才四个开放系统是一个有机整体。新型举国体制应防止不合理的技术垄断，还应当通过促进人员流动、信息流动等方式来塑造开放性。同时，努力吸引来自全球的科创资源、高端人才参与。应当形成国家主导退出的机制，为非政府的科研机构和企业提供稳定预期。（3）协同性。新型举国体制的参与主体是多元的，既需要政府与市场的协同，也需要政产学研金的协同，还需要国企和民企、大中小企业的协同。我国科创的两块明显“短板”，一是原创性知识与技术不足，二是技术成果产业转化不足。国家知识产权局数据显示，2021 年我国发明专利产业化率为 35.4%，企业发明专利产业化率为 46.8%，科研单位和高校发明专利产业化率分别为 15.6%和 3.0%。⑪民营企业有着贴近市场和消费者的天然优势，对“卡脖子”问题更加敏感、更有痛感，对补这两块短板都能发挥独特作用。在原创性知识和技术研发方面，政府协同高校、科研院所和企业等进行技术攻关，除了加大投入，在技术外溢和专利共享方面应形成对民营企业的有效激励相容机制。在科创成果市场转化方面，技术转化取决于具有转化能力的企业、风投，还有一个重要因素——消费者（客群）。为此，应使民营企业在市场导向的应用研究和试验开发、风投体系、消费市场发现与开拓方面发挥更大作用。数据来源：国家知识产权局
（4）灵活性。举国体制最怕就是举国之力犯大错，为此要防僵化。与工业经济时代的科技创新相比，数字经济时代的科技创新带有发散性和更大的不确定性，如果由政府来选择技术路线，出错的可能性和成本都会更高。应从改革开放的经验中汲取智慧，可以采取试点的办法先行先试，形成有效的评估机制、风险预警机制和纠错机制。在破解“卡脖子”技术上，政府主导模式、政府企业双支柱模式、企业联合体模式，各种模式都应允许试验。珠三角、长三角地区一个省的人口规模、经济总量就超过一个国家，可以容纳下这样的试验。粤港澳大湾区率先打造国际科技创新中心，在健全新型举国体制方面应该敢为人先、先行探索、打造样本。
03
新型举国体制如何利用好民营企业的力量？
如何让民营企业敢于创新、愿意创新，需要至少包括理念、规则和基础设施这三个方面的友好环境。
一是理念要转变。牢固树立企业是创新主体的理念，国有企业和民营企业都是科技创新的重要主体，不应从所有制出发决定哪家企业在重大技术攻关项目中居于主导地位。同样是国家出钱，国企并不比民企更具创新能力，国有企业负责人并不比民营企业家更具道德优势，国有企业的技术人员也并不比民营企业的技术人员更能保守秘密。在采取目标一致的考核和行为规范约束的前提下，应依据创新能力平等参与。事关国家安全的，法律面前人人平等。面对高科技领域严峻的国际竞争，许多民办的混合所有制企业更有优势，是不是亲儿子应以实际贡献说话。国企民企应各自发挥自身优势，政府所属科研机构、国企与民企联合研发时应遵守契约精神。
二是规则要公平。新型举国体制的基本规则应对创新主体一视同仁，且公开透明。1980年美国颁布《拜杜法案》，允许企业等承包商保留联邦政府资助专利的所有权，同时也保留了政府对专利许可转让的介入权。同年通过的《史蒂文森-怀德勒技术创新法案》，要求政府拥有的科研资源向企业等开放。在防止大企业获得垄断和优势地位、包容中小企业和微型企业参与方面，美国的经验值得借鉴学习。比如，为了增强国家实验室与高校、企业间的科技人员交流，每个联邦实验室都设立研究和技术应用办公室，向所有企业提供联邦政府拥有的产品、工艺和服务信息。专门设立产业技术中心，对技术创新和产业创新进行研究支持，尤其是对小企业提供技术援助、创新咨询服务、培训等能力建设方面的支持。⑫
三是基建要开放。科创基础设施建设向民营企业平等开放。应进一步鼓励和支持民营企业参与国家科技创新的重大平台建设。可以通过采取标准化协议的方式，推动科创重大基础设施国企民企平等使用，推动共性关键技术的科研数据、科研仪器设施等向民营企业开放。推动国家和省级重点实验室、高校实验室与民营企业间的人员流动、信息分享。
END
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